William Thomas Worster
Summary – Immunities of United Nations Peacekeepers in the Absence of a Status of Forces Agreement
Whether due to a need to act quickly or a lack of a functioning government
with whom to negotiate, the UN often needs to authorize the deployment
of peacekeepers and other peace support personnel without the benefit of a
Status-of-Forces Agreement (“SOFA”). Unless or until this initial failure to
have a SOFA is later cured by the conclusion of a SOFA, the problem arises
what immunities UN-mandated peacekeeping forces may enjoy in the absence
of a SOFA.
UN-mandated peacekeeping operations have traditionally been present in host
States with the consent of the State involved. The consent of the host State can
act as a waiver of its jurisdiction under the terms of State immunity. If the waiver
is explicit, then we can look to the terms of the waiver for any limitations. If the
waiver is implied or based on the overriding needs of an emergency situation,
then the usual terms established by customary international law should apply.
However, the UN Security Council has taken the dramatic step of authorizing
the constitution of peacekeeping forces without the consent of the host State.
If there is no consent, then State immunity does not apply and we must look to
other sources of immunity or comparable protection. The first source would be
international humanitarian law. If a State refuses to consent to the presence of
peacekeepers, but does not clearly object or enforce that refusal with hostilities,
then we can find that the State has effectively consented to the presence of the
troops, and the rules of State immunity apply. However, if the peacekeeping
troops are attacking a State for purposes approved by the UN or responding
to an armed attack by the territorial State in an effort to resist the entry or
presence of the troops, then certainly there is no consent to their presence and
they are engaged in armed conflict. UN-mandated peacekeepers deployed
without the consent of the host State and engaged in fighting with the State
should be regarded as combatants because of the fact that an armed conflict
exists, and thus the law of armed conflict must be applied. The peacekeepers,
although they may be targeted, cannot be arrested and charged with common
crimes for participating in hostilities. The second source of protection is UN
law. The UN Immunities Convention provides a wider scope of immunities
than the UN Charter, including protections for experts on mission, but those
protections do not apply automatically. The Secretary-General must determine
that the person and acts in question are immune, but those determinations may
be subject to limited forms of judicial review, including judicial review by the
host State. The UN Safety Convention is another source of protection, but a
far less useful one in the case of non-consensual operations because the UN
must be in control of the personnel in order for the Convention to apply and
the personnel covered may not be combatants. A further source of protection
would be a resolution by the Security Council ordering the application of
expert on mission status specifically or immunities generally, but it is arguable
whether such an act is within the Security Council’s competence. The last
source of immunities would be customary international law. However, it is
unclear whether any source of immunities exists in customary international
law for non-consensual operations.
Clearly, a SOFA is therefore a practical and recommended step to ensure that
personnel are not detained and forced to argue custom, waiver (explicit or
implicit), and the exercise of a discretionary power by the Secretary-General
in order to escape prosecution in the local jurisdiction. However, in situations
where a SOFA cannot be undertaken due to emergency needs or resistance by
the host State, the unpleasant conclusion is that troop protection comes in a
patchwork of pieces.
Résumé – Immunités des forces de maintien de la paix de l’ONU en l’absence d’un accord sur leur statut
La nécessité d’intervenir rapidement ou l’absence d’une autorité compétente
avec qui négocier amène fréquemment l’ONU à autoriser un déploiement de
forces de maintien de la paix (peacekeepers) et d’autres membres du personnel
en appui de missions de paix, sans accord sur le statut de leurs forces (SOFA).
Dans de telles circonstances se pose donc le problème des immunités dont
peuvent bénéficier les forces mandatées par l’ONU, à moins (ou jusqu’à
ce) qu’un SOFA puisse être signé par la suite avec l’Etat hôte, de manière à
remédier à cette lacune initiale.
Les opérations de maintien de la paix sous le mandat de l’ONU sont
traditionnellement menées avec le consentement des Etats hôtes où elles
se déroulent. Cette approbation peut confirmer la volonté de l’état hôte de
renoncer à exercer sa juridiction appliquant ainsi les règles de l’immunité de
l‘Etat. Si cette renonciation est explicite, il importe d’en examiner les modalités
afin d’en identifier les limites. Si la renonciation est implicite ou fondée sur
les conditions d’une situation d’urgence qui ont la primauté, il faudrait alors
appliquer les modalités en vigueur telles que définies par le droit coutumier.
Cependant le Conseil de Sécurité des Nations Unies a franchi une étape
importante en autorisant le déploiement de troupes de maintien de la paix
sans le consentement d’un Etat hôte. En l’absence de cet accord, le principe
de l’immunité de l’état ne peut être invoqué et il faut donc chercher d’autres
sources d’immunité ou de protection comparable. Une première source pourrait
être le droit international humanitaire. Lorsqu’un état refuse d’autoriser la
présence sur son territoire de forces armées de ce type mais omet de protester
ouvertement contre leur déploiement ou de conforter son refus par les armes,
cet état peut être présumé consentant et les règles relatives à l’immunité
de l’état sont, a fortiori, applicables. Toutefois, lorsque de telles forces de
maintien de paix attaquent un état sous le mandat de l’ONU ou en riposte à
une attaque armée menée par l’état hôte afin de tenter de leur interdire l’accès
à son territoire, l’absence de consentement est alors manifeste et les forces
de maintien de la paix se retrouvent dès lors impliquées dans un conflit armé.
Les forces sous le mandat de l’ONU, déployées sans l’accord de l’état hôte, et
impliquées dans un conflit armé avec ce même état, devraient être considérées
comme des combattants par le fait même du conflit armé et, par conséquent, il
faut appliquer le droit des conflits armés. Cependant, si ces militaires de l’ONU
peuvent faire l’objet d’une attaque, par contre ils ne peuvent être arrêtés ni
même poursuivis en justice pour des délits de droit commun résultant du seul
fait de leur participation aux hostilités. Une deuxième source de protection
est le droit des Nations Unies. La Convention de l’ONU sur les immunités
des états prévoit des immunités plus larges que la Charte des Nations Unies, y
compris la protection des experts en mission, même si cette protection n’est pas
automatique. Il incombe au Secrétaire général de déterminer que la personne et
les actes accomplis bénéficient des immunités requises. Toutefois cette décision
peut faire l’objet de formes restreintes de contrôle judiciaire, notamment de
la part de l’état hôte. La Convention sur la sécurité du personnel de l’ONU
représente une troisième source de protection, en dépit de son insuffisance dans
le cas d’opérations non consensuelles. En effet pour qu’elle soit applicable,
l’ONU doit exercer un contrôle sur le personnel déployé et ce personnel ne
peut pas intervenir en tant que combattant. Une résolution du Conseil de
sécurité de l’ONU qui impose l’application du statut spécifique d’expert en
mission ou d’immunités plus générales, constituerait une meilleure forme de
protection, mais il est contestable qu’une telle résolution relève réellement
de la compétence du Conseil de Sécurité. La dernière source d’immunité
pourrait être le droit international coutumier. Cependant, l’immunité offerte
par le droit international coutumier dans le cas d’opérations non consensuelles
reste encore incertaine.
Pour toutes ces raisons, un SOFA constitue manifestement une solution
pratique et recommandée pour éviter que le personnel puisse être arrêté et, afin
d’échapper à la juridiction locale, il soit contraint d’invoquer le droit coutumier,
de renoncer (de manière explicite ou implicite) à l’immunité juridictionnelle
et l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Secrétaire général. Dans les cas
où un accord sur le SOFA n’a pu être conclu en raison de l’urgence ou de
l’opposition de l’Etat hôte, il faut malheureusement tirer la conclusion que
la protection des forces ressemble plutôt à un patchwork de normes diverses.
Samenvatting – Immuniteiten van VN-vredestroepen bij afwezigheid van een akkoord over hun status
De VN moeten vaak de ontplooiing van vredestroepen (peacekeepers) en
ander personeel van vredesoperaties toestaan zonder dat er een akkoord over
het statuut van deze strijdkrachten (SOFA) is gesloten, o.a. omwille van de
nood om snel te handelen of het gebrek aan een functionerende overheid
waarmee kan worden onderhandeld. Hoewel de initiële afwezigheid van een
SOFA soms later kan worden geremedieerd door alsnog een SOFA te sluiten,
blijft de vraag welke immuniteiten door de VN gemandateerde vredestroepen
genieten als er geen SOFA is.
Door de VN gemandateerde vredesoperaties zijn traditioneel aanwezig in
een gaststaat met diens instemming. Deze instemming kan tot gevolg hebben
dat de gaststaat afstand doet van zijn jurisdictie onder de regels inzake
staatsimmuniteit. Als de afstand expliciet is, kunnen we naar de modaliteiten
ervan kijken om beperkingen te identificeren. Als de afstand impliciet is of
gebaseerd is op vereisten van een noodsituatie die primeren, dan zouden de
gebruikelijke modaliteiten die gewoonterechtelijk zijn bepaald, van toepassing
moeten zijn.
De VN-Veiligheidsraad heeft evenwel de dramatische stap gezet om de
oprichting van vredestroepen toe te staan zonder de instemming van de
gaststaat. Als er geen instemming is, dan is er geen staatsimmuniteit en moeten
we naar andere bronnen van immuniteit of gelijkaardige bescherming zoeken.
Het internationaal humanitair recht zou de eerste andere bron zijn. Wanneer een
Staat weigert in te stemmen met de aanwezigheid van dergelijke troepen maar
daar niet duidelijk tegen protesteert en evenmin deze weigering afdwingt door
middel van vijandelijkheden, dan moet die Staat geacht worden toch te hebben
ingestemd en zijn de regels inzake staatsimmuniteit van toepassing. Wanneer
dergelijke vredestroepen evenwel een Staat aanvallen omwille van een door
de VN goedgekeurd doel of zijn zich verzetten tegen een gewapende aanval
van de gaststaat om hun gewapenderhand de toegang tot diens grondgebied
te ontzeggen, is er duidelijk geen instemming en zijn ze betrokken bij een
gewapend conflict. Door de VN gemandateerde troepen ontplooid zonder
instemming van het gastland die een gewapend conflict uitvechten met dit
land, zouden moeten worden beschouwd als strijders omwille van het feit dat
er een gewapend conflict bestaat en het recht der gewapende conflicten dus
moet worden toegepast. Hoewel deze troepen mogen worden aangevallen,
mogen zij niet worden aangehouden en evenmin worden vervolgd voor
gemeenrechtelijke misdrijven voor hun deelname aan de vijandelijkheden.
De tweede bron van bescherming is VN-recht. Het verdrag inzake VNimmuniteiten
voorziet in ruimere immuniteiten dan het VN-Handvest,
inclusief bescherming voor experten op zending, maar deze bescherming is
niet automatisch van toepassing. De Secretaris-Generaal moet bepalen dat
de persoon en de handelingen in kwestie immuun zijn, maar dit oordeel kan
het voorwerp zijn van beperkte vormen van rechterlijke controle, inclusief
rechterlijke controle door de gaststaat. Het verdrag inzake de veiligheid van
VN-personeel is een andere bron van bescherming, maar een veel minder
nuttige in het geval van niet consensuele operaties omdat de VN de controle
moet hebben over het personeel opdat het verdrag van toepassing kan zijn
en de personeelsleden geen strijders mogen zijn. Een resolutie van de VNVeiligheidsraad
die de toepassing van het statuut van expert op zending of
immuniteiten meer algemeen oplegt, zou een verdere bron van bescherming
zijn, maar het is omstreden of een dergelijk besluit binnen zijn bevoegdheid
valt. Internationaal gewoonterecht zou de laatste bron van immuniteiten zijn.
Het is echter onduidelijk of hierin enige basis voor immuniteiten voor niet
consensuele operaties bestaat.
Een SOFA is daarom duidelijk een praktische en aanbevolen stap om te
waarborgen dat personeel niet vastgehouden wordt en geen beroep moet doen
op gewoonterecht, (expliciete of impliciete) afstand van jurisdictie en het
oordeel van de Secretaris-Generaal om aan vervolging voor lokale rechtbanken
te ontsnappen. In gevallen waarin geen SOFA kan worden gesloten, omwille
van dringende noodzaak of het verzet van de gaststaat, is de onaangename
conclusie echter dat de bescherming van strijdkrachten bestaat uit een
lappendeken van verschillende stukken.
Zusammenfassung – Immunitäten des Personals von VN-Friedensmissionen, für die kein Truppenstatut besteht
Die Vereinten Nationen sehen sich häufig dazu genötigt, die Entsendung von
militärischem und zivilem Personal von Friedensmissionen ohne vorherigen
Abschluß eines Truppenstatuts (Status of Forces Agreement –SOFA) zu
autorisieren, weil schnelles Handeln geboten ist oder keine handlungsfähige
Regierung als geeigneter Verhandlungspartner zur Verfügung steht. Sofern
und soweit nicht dieses anfängliche Fehlen eines SOFA später durch Abschluß
eines derartigen Übereinkommens behoben wird, ist die Frage zu stellen,
welche Immunitäten von den Vereinten Nationen mandatierten Friedenstruppen
unabhängig vom Abschluß eines SOFA zukommen.
Von den Vereinten Nationen mandatierten Friedensmissionen waren
üblicherweise mit Zustimmung des Aufnahmestaats in diesem präsent. Diese
Zustimmung kann als Verzicht auf seine Jurisdiktionsgewalt im Rahmen der
Regeln betreffend die Staatenimmunität begriffen werden. Ist ein solcher
Verzicht ausdrücklich erklärt, kann er zur Herleitung etwaiger Grenzen
herangezogen werden. Ergibt sich der Verzicht demgegenüber konkludent
oder fußt er in den zwingenden Notwendigkeiten einer dringenden Notlage,
sollten die zu Völkergewohnheitsrecht erwachsenen gewöhnlichen Maßgaben
angewendet werden.
Der Sicherheitsrat hat allerdings den dramatischen Schritt unternommen,
die Etablierung von Friedenstruppen ohne Zustimmung des aufnahmestaats
zu autorisieren. Fehlt es an einer Zustimmung, findet auch das Recht der
Staatenimmunität keine Anwendung; dies begründet die Notwendigkeit,
eine andere Rechtsquelle von Immunität oder vergleichbarem Schutz zu
bestimmen. Sofern ein Staat der Anwesenheit von Angehörigen einer
Friedenstruppe nicht zustimmt aber entweder keinen klaren Widerspruch
hiergegen formuliert oder seine Weigerung, zuzustimmen, mit Feindseligkeiten
durchzusetzen versucht, rechtfertigt dies den Schluß, daß der betreffende
Staat im Ergebnis der Anwesenheit der Truppen doch noch zugestimmt hat;
das Recht der Staatenimmunität wird hierdurch anwendbar. Greifen indessen
die Friedenstruppen einen Staat an, sei es in Verfolgung von den Vereinten
Nationen gebilligter Zwecke, sei es in Reaktion auf einen bewaffneten Angriff
des gebietsverantwortlichen Staats, der den Zugang oder die Anwesenheit
dieser Truppen gewaltsam abwehren will, kann eine Zustimmung zu ihrer
Anwesenheit ausgeschlossen werden; die betreffenden Friedenstruppen
befinden sich dann in einem bewaffneten Konflikt. Ohne die Zustimmung
des Aufnahmestaats entsandte und in Kampfhandlungen mit diesem Staat
verwickelte Friedendestruppen sollten, weil ein bewaffneter Konflikt besteht,
als Kombattanten angesehen werden, daher muß das Recht des bewaffneten
Konflikts angewendet werden. Die Angehörigen der Friedenstruppe dürfen
zwar angegriffen werden, jedoch dürfen sie aufgrund ihrer Teilnahme an
Feindseligkeiten nicht wegen gewöhnlicher Straftaten verhaftet und vor
Gericht gestellt werden. Die zweite Rechtsquelle von Schutz ergibt sich aus
dem Recht der Vereinten Nationen. Das Übereinkommen über die Vorrechte
und Immunitäten der Vereinten Nationen sieht über das Recht der VN-Charta
hinausgehende Immunitäten – einschließlich derer für Sondergesandte (Experts
on Mission) – vor, aber diese Schutzbestimmungen sind nicht automatisch
anwendbar. Der VN-Generalsekretär muß entscheiden, daß die betreffende
Person und ihre Handlungen Immunitätsschutz genießen sollen; selbst diese
Entscheidungen sind freilich in gewissem Umfang richterlicher Überprüfung,
auch im Empfangsstaat, unterworfen. Die Konvention über die Sicherheit von
Personal der Vereinten Nationen und beigeordnetem Personal ist eine weitere
Rechtsquelle für Schutz; bei nicht konsentierten Friedensmissionen hat sie
freilich deutlich geringeren praktischen Nutzen, da zu ihrer Anwendbarkeit die
Vereinten Nationen Kontrolle über das Personal ausüben müssen und dieses
Personal nicht den Status eines Kombattanten haben darf. Weitere mögliche
Rechtsquelle sind Resolutionen des Sicherheitsrats, mit denen die Anwendung
der Regelungen für Sondergesandte oder von Immunitäten allgemein angeordnet
wird; indessen ist zweifelhaft, ob es sich im Rahmen der Kompetenzen des
Sicherheitsrats verhielte, eine solche Entscheidung zu treffen. Schließlich käme
Völkergewohnheitsrecht als anwendbare Rechtsquelle in Betracht. Allerdings
ist unklar, ob es eine derartige völkergewohnheitsrechtliche Rechtsquelle für
Immunitäten bei nicht konsentierten Friedensmissionen wirklich gibt.
Aus diesen Gründen liegt auf der Hand, daß der Abschluß eines SOFA der
praktikabelste und auch anzuratende Schritt ist, um sicherzugehen, daß das
Personal einer Friedensmission nicht in Gewahrsam genommen und gezwungen
wird, sich auf Völkergewohnheitsrecht, impliziten oder ausdrücklichen
Verzicht, oder die Anwendung einer von ermessen geprägten Kompetenz
des VN-Generalsekretärs berufen zu müssen, um eine Strafverfolgung im
Rahmen der Jurisdiktionsgewalt des Aufnahmestaats abwenden zu können.
Kann demgegenüber in einer drängenden Notlage oder wegen des Widerstands
des Aufnahmestaats ein SOFA nicht abgeschlossen werden, ergibt sich die
unerfreuliche Bewertung, daß der Schutz von Friedenstruppen sich aus einem
Patchwork von Einzelteilen ergibt.
Riassunto – Le immunità dei peacekeepers ONU in assenza di uno Status of Forces Agreement
Per ragioni di tempestività, ovvero per l’assenza di un governo effettivo
con cui negoziare, spesso le Nazioni Unite si trovano a dover autorizzare il
dispiegamento di peacekeepers e di altro personale di supporto alla missione
in mancanza di un accordo sullo status giuridico delle proprie forze (Status-of-
Forces Agreement - SOFA). In tali circostanze, pertanto, si pone il problema
di quali immunità siano da attribuire alle forze di pace, in attesa che (o fino a
quando non) venga effettivamente siglato un SOFA con la host nation.
Tradizionalmente, le operazioni di peacekeeping eseguite su mandato delle
Nazioni Unite si svolgono con il consenso dello Stato territoriale coinvolto.
Proprio tale consenso può confermare la volontà dello Stato territoriale di
rinunciare ad esercitare la propria giurisdizione sugli appartenenti alla missione
di pace, applicandosi, nel caso, le regole proprie dell’immunità degli Stati.
Se la rinuncia è esplicita, ma sottoposta a condizioni, l’immunità medesima
presenterà chiare limitazioni. Se la rinuncia è, al contrario, implicita, ovvero
basata sulle esigenze derogatorie imposte dalla situazione di emergenza,
dovrebbero trovare applicazione le condizioni stabilite dal diritto internazionale
consuetudinario.
Il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha tuttavia spesso autorizzato
la costituzione di forze di pace senza il consenso dello Stato territoriale. In
assenza del consenso in parola, la disciplina sull’immunità degli Stati non
troverà applicazione, dovendosi, se del caso, fare riferimento ad altre fonti
normative che garantiscano l’immunità medesima ovvero una protezione affine.
In primis, potrebbe farsi appello al diritto internazionale umanitario. Nel caso
poi in cui uno Stato non presti il proprio consenso alla presenza di peacekeepers,
ma, nel contempo, non si opponga chiaramente al loro spiegamento o non
faccia valere il proprio rifiuto con le armi, si potrebbe affermare che lo Stato
in questione abbia acconsentito, di fatto, alla presenza delle truppe straniere,
e che, a fortiori, trovino applicazione le regole proprie dell’immunità degli
Stati. All’opposto, qualora le forze di pace attacchino un paese su mandato
ONU, ovvero rispondano ad un attacco armato sferrato dallo Stato territoriale
nel tentativo di opporsi all’ingresso dei militari ONU nel proprio territorio,
dovendosi considerare escluso ogni consenso, si parlerà dell’esistenza di un
vero e proprio conflitto armato. Qui, i peacekeepers delle Nazioni Unite,
dispiegati senza il consenso dello Stato territoriale e impegnati contro di esso
in combattimento, dovrebbero essere considerati quali meri combattenti,
essendo in corso un conflitto armato e trovando applicazione, per l’appunto,
il diritto dei conflitti armati. I militari ONU, pertanto, potranno essere oggetto
di attacchi, ma non potranno essere arrestati e imputati di reati comuni per il
solo fatto di aver preso parte alle ostilità. In via secondaria, un’ulteriore fonte
di protezione è “il diritto delle Nazioni Unite”. La Convenzione sulle immunità
del personale ONU prevede una gamma più vasta di immunità rispetto alla
Carta delle Nazioni Unite, introducendo una protezione ad hoc per gli “esperti
in missione”, nonostante tale protezione non si applichi automaticamente.
Sebbene infatti, da un lato, il Segretario Generale possa discrezionalmente
determinare che taluni soggetti e atti siano coperti da immunità, dall’altro tali
decisioni sono sottoposte a limitate forme di controllo giudiziario, incluso
quello dello Stato territoriale. La Convenzione sulla sicurezza del personale
ONU rappresenta una fonte aggiuntiva di protezione, nonostante la scarsa
utilità della medesima in caso di operazioni non consensuali: per poter essere
applicata, difatti, le Nazioni Unite dovrebbero controllare direttamente i
militari impegnati e questi ultimi non potrebbero figurare quali combattenti.
Un’altra fonte di protezione per le forze ONU potrebbe essere rappresentata
da una risoluzione del Consiglio di sicurezza, che imponga l’applicazione,
nello specifico, dello status di “esperto in missione”, ovvero, in via generale,
dell’immunità, ai partecipanti alloperazione, sebbene sia controverso se l’atto
in questione ricada o meno nell’ambito di competenza del medesimo Consiglio
di sicurezza. L’ultima fonte di immunità potrebbe essere costituita dal diritto
internazionale consuetudinario. Tuttavia, vi è ancora incertezza sull’esistenza
di una consuetudine, riguardante l’immunità in parola, nel caso di operazioni
non consensuali.
Ciò detto, un SOFA rappresenta la soluzione più pratica e raccomandabile
per evitare che il personale impiegato possa essere arrestato, ovvero, per
scampare alla giurisdizione locale, essere costretto a districarsi tra consuetudini,
rinunce all’immunità (implicita o esplicita), e decisioni Segretario Generale.
Nondimeno, in situazioni dove un SOFA non possa comunque essere stipulato,
si voglia per la situazione di emergenza o per le resistenze manifestate dallo
Stato territoriale, la protezione delle truppe finisce purtroppo per essere affidata
ad un patchwork normativo.
Resumen – Inmunidades de las fuerzas de mantenimiento de la paz en ausencia de un acuerdo sobre su estatuto
Por la necesidad de una acción inmediata o ante la ausencia de una autoridad
competente con que negociar, las Naciones Unidas se ven regularmente
obligadas a autorizar un despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz
(peacekeepers) y de otras personas desplegadas en apoyo de misiones de paz,
sin que exista un acuerdo sobre el estatuto de sus fuerzas (SOFA). En tales
circunstancias, se plantea el problema de las inmunidades de que gocen las
fuerzas de la ONU, a menos o hasta que pueda llegarse ulteriormente a un
acuerdo SOFA.
Tradicionalmente las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas se realizan con la aprobación de los Estados huéspedes en cuyo
territorio se desarrollan. Este consentimiento puede significar que el Estado
huésped renuncie a ejercer su jurisdicción propia, aplicando en este caso las
reglas de la inmunidad del Estado. Si esta renuncia es explícita, cabe analizar
sus modalidades para identificar sus limitaciones. Si la renuncia es implícita
o si se basa en las necesidades prioritarias de una situación de emergencia,
hay que aplicar las modalidades vigentes tales como se definen en el derecho
consuetudinario.
Sin embargo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas ha dado un paso
clave al autorizar el despliegue de tropas de mantenimiento de la paz sin el
consentimiento de un Estado receptor. Sin este acuerdo, no se puede invocar
el principio de la inmunidad del estado y hay que buscar otras fuentes de
inmunidad o de protección comparables. En una primera instancia se puede
recurrir al derecho internacional humanitario. Cuando un Estado rechaza la
presencia sobre su territorio de fuerzas armadas de este tipo pero no se opone
abiertamente a su despliegue ni confirma su negativa tomando las armas,
se podría presumir que este Estado consiente efectivamente a la presencia
de tropas extranjeras y, con más razón, se aplican las reglas relativas a la
inmunidad del estado. Al contrario, cuando tales fuerzas de paz atacan un
Estado bajo el mandato de la ONU o responden a un ataque armado por parte del
Estado huésped, en un intento de prohibirles el acceso a su territorio, la ausencia
de consentimiento es entonces manifiesta y se puede hablar de un verdadero
conflicto armado. Las fuerzas bajo el mandato de la ONU, desplegadas sin el
acuerdo del Estado huésped, e involucradas en un conflicto armado con este
Estado huésped, deberían ser consideradas como combatientes por el hecho
mismo que hay un conflicto armado y, por lo tanto, habría que aplicar el
derecho de los conflictos armados. Si estos militares de la ONU pueden sufrir
un ataque, en cambio no pueden ser detenidos ni tampoco perseguidos para
delitos de derecho común resultando del simple hecho de su participación en
las hostilidades. Una segunda vía de protección es el derecho de las Naciones
Unidas. La Convención de la ONU sobre las inmunidades de los Estados
extiende las inmunidades definidas por la Carta de las Naciones Unidas,
introduciendo una protección ad hoc para los expertos en misión, aunque no
se aplica automáticamente. Corresponde al Secretario general determinar las
personas y los actos cumplidos que gozan de las inmunidades necesarias. Sin
embargo esta decisión está sometida a formas limitadas de control judicial,
más particularmente por parte del Estado huésped. La Convención sobre la
seguridad del personal de la ONU constituye una tercera forma de protección,
pese a su escasa utilidad en el caso de operaciones no consensúales. En efecto,
para que sea aplicable, la ONU debería controlar directamente al personal
desplegado que por otra parte no puede intervenir como combatiente. Otra
forma de protección avanzada reside en una resolución del Consejo de
seguridad de la ONU que impone la aplicación del estatuto específico de experto
en misión o de inmunidades más generales, aunque sea discutible que tal
resolución dependa realmente de la competencia del Consejo de Seguridad. Por
último, el derecho internacional consuetudinario puede también proporcionar
una fuente de inmunidad, no siendo aún totalmente seguro que se aplique en
el caso de operaciones no consensúales.
Por todas estas razones un SOFÁ constituye con toda claridad una solución
práctica y recomendada para proteger al personal contra una detención e
impedir que, sólo con el fin de escapar de la jurisdicción local, sea forzado
de invocar el derecho consuetudinario, de renunciar (de manera explícita o
implícita) a la inmunidad judicial y al ejercicio del poder discrecional del
Secretario general. En los casos en que no se puede concluir un acuerdo sobre
un SOFÁ, debido a la urgencia o a la oposición del Estado huésped, hemos
de sacar la desagradable conclusión de que la protección de las fuerzas parece
más bien a un “patchwork” de normas diversas.
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